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Di seguito il commento di Luca Simonetti, all’ultima sentenza (vittoriosa) di Silvano Dalla Libera

Con la recente sentenza del TAR del Lazio (n. 2022/2013 del 25.2.2013), c’è stata l’ennesima vittoria sul MIPAF da parte di Silvano Dalla Libera (assistito come sempre dall’Avv. Gabriele Pirocchi, che a questo punto deve essere visto al MIPAF come una specie di spauracchio - ma forse l’ho già scritto). E’ una sentenza davvero molto semplice da commentare.

Ricordate la vicenda delle autorizzazioni alla semina di mais GM per l’anno 2012? Chi l’ha mandata, ha ricevuto dal MIPAF una graziosa letterina con cui si richiedeva una serie di informazioni, per lo più irrilevanti o già in possesso dell’Amministrazione, e che avevano il solo scopo di prendere tempo e ritardare il più possibile la pronuncia sull’istanza dell’agricoltore (”rappresentando l’impossibilità della prosecuzione del procedimento” in mancanza di risposta).

A differenza di molti altri agricoltori, Dalla Libera si era però mosso assai per tempo, trasmettendo al MIPAF la propria richiesta di autorizzazione già in data 7.2.2012. Decorso il termine di 30 giorni per la conclusione del procedimento, quindi, Dalla Libera ha impugnato il silenzio del Ministero sull’istanza, ne ha chiesto l’annullamento perché in contrasto con le norme italiane e europee, chiedendo altresì il risarcimento del danno derivante dalla mancata semina di mais GM e dalla necessità di seminare mais non modificato, meno redditizio e più costoso.

Cosa è successo a questo punto? E’ successo che al MIPAF sono pervenute altre richieste di semina e il Ministero, in preda a un comprensibile allarme, nel tardo giugno 2012 ha pensato bene di inviare a tutte le aziende richiedenti la letterina di cui sopra. A tutti, anche a Dalla Libera. Il problema però è che a Dalla Libera la letterina è arrivata il 6.7.2012, cioè ben oltre il termine per la conclusione del procedimento sulla domanda di autorizzazione (che scadeva il 10 marzo: vedi appresso). A questo punto, Dalla Libera propone motivi aggiunti e impugna anche la lettera del MIPAF.

Il TAR comincia chiarendo che la lettera del MIPAF non è l’atto conclusivo del procedimento autorizzatorio, ma è solo un atto endoprocedimentale, cioè un atto che possiede un’efficacia solo nell’ambito del procedimento amministrativo e ivi si esaurisce. Come tale, non potendo materialmente danneggiare alcuno, esso non è autonomamente impugnabile. Invece, è impugnabile il silenzio sull’istanza di autorizzazione, e il TAR dice subito che il ricorso di Dalla Libera, a questo riguardo, è fondato. Nel caso dell’istanza di autorizzazione ex art. 2.1 del D.Lgs. n. 212/2001, il termine di conclusione del procedimento è quello generale di 30 giorni previsto dalla L. n. 241/1990, art. 2.

Cosa ne deriva? Ne deriva che, al momento dell’arrivo della letterina del MIPAF, il termine per provvedere era già decorso, sicché la richiesta di ulteriori informazioni - ammesso che potesse avere efficacia sospensiva del termine - era tardiva.

Il rimedio che il TAR ritiene di poter concedere a questo tipo di interesse del ricorrente è l’ordine, rivolto al MIPAF, di concludere il procedimento entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della pronuncia. Quindi, entro breve tempo il MIPAF dovrà comunicare a Dalla Libera se autorizza, o meno, la semina, in entrambi i casi motivando la sua decisione. Quanto alla richiesta di danni, il TAR ha pilatescamente concluso che essa andasse respinta, “non essendo stata accertata la fondatezza della pretesa sostanziale”: e siccome questa pretesa potrà essere accertata solo all’esito del procedimento amministrativo di autorizzazione. La questione dei danni, quindi, è rinviata. Del resto, visto che ben difficilmente un’autorizzazione per la semina nel 2012 potrà avere alcuna utilità nel corso del 2013, alla fin fine solo di danni si andrà a parlare.

Che insegnamenti trarre da questa pronuncia? Il primo è che la strada verso la piena attuazione delle norme comunitarie in materia di Ogm, in Italia, è ancora lunga: e soprattutto, che l’attuazione non verrà da sé. Come gli sforzi di Dalla Libera ed altri stanno a dimostrare, il Governo e le Regioni continueranno a frapporre ostacoli delle più varie specie, finché non verranno materialmente costretti a consentire la coltivazione, oppure finché non verranno sepolti da valanghe di richieste di risarcimento danni. E una delle armi a disposizione degli agricoltori consiste nel fatto che i termini imposti al MIPAF per rispondere sono molto brevi: una ondata coordinata di istanze, inviate al MIPAF con ragionevole preavviso rispetto alla data della semina, potrebbe mettere il Governo in serissime difficoltà.

Il secondo insegnamento da trarre è che la strada più razionale per agire è proprio l’ultima: attrezzarsi fin d’ora per potere, allo scadere dei termini, richiedere danni per milioni di Euro allo Stato e alle Regioni. Non è una bella prospettiva, per chi continua a nutrire la giusta pretesa di vivere in uno Stato di diritto: ma purtroppo è la verità.

Dunque accade che la Repubblica Italiana si è vista recapitare, da parte della Commissione UE, una richiesta di informazioni circa l’applicazione in Italia delle Direttive 2001/18 e 2002/53 nonché del Regolamento n. 1829/2003. Se le spiegazioni dell’Italia non risulteranno convincenti, la Commissione potrà, se lo ritiene, avviare una procedura d’infrazione: vale a dire, la Commissione indicherà all’Italia cosa deve fare per adempiere ai suoi obblighi comunitari (cioè per applicare correttamente gli strumenti comunitari citati), imponendole di adeguarsi entro un certo termine; se l’Italia non lo fa, la Commissione può citarla davanti alla Corte di Giustizia, la quale, se accoglie il ricorso della Commissione, ordinerà all’Italia di adempiere, irrogandole anche una multa in caso di ritardo.

Il  tutto muove da una denuncia di Giorgio Fidenato, il quale, nel raccontare alla Commissione la sua pazzesca vicenda giudiziaria, ha puntato in particolare il dito contro l’art. 1 del D.lgs. n. 212/2001 (quello che richiede l’autorizzazione per la coltivazione di sementi gm) e la Legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 5/2011 (che, all’art. 2, vieta sul territorio della Regione la coltivazione di OGM.

La richiesta di informazioni ricapitola il quadro normativo comunitario sugli Ogm, alla luce della sentenza del 2012 della Corte di Giustizia sul caso C-36/11, Pioneer Hi Bred Italia, tutte cose che i lettori di Salmone già ben conoscono.

In sostanza, secondo la Commissione (ed è difficile darle torto), per quel che riguarda la valutazione del rischio dei prodotti Gm per la salute e l’ambiente, essa spetta all’autorità comunitaria e risulta già compiuta nel momento in cui il prodotto stesso viene autorizzato  ai sensi del Regolamento 1829/2003 oppure viene iscritto al Catalogo comune europeo ai sensi della Direttiva 2002/53. Siccome questo è proprio il caso del mais MON 810 (che è l’unico che interessa nel caso di Fidenato), ne segue, come ha statuito la Corte nella sentenza citata, che l’Italia non può pretendere di sottoporre nuovamente il medesimo mais Ogm a una procedura di autorizzazione “fondata su considerazioni di tutela della salute o dell’ambiente“.

La Commissione ricorda peraltro che esistono tre eccezioni, riconosciute dal diritto comunitario, ricorrendo le quali un singolo Stato può vietare o limitare la coltivazione di Ogm. I tre casi sono i seguenti:

a) Le misure d’emergenza ex art. 34 del Regolamento 1829/2003, che presuppongono un grave rischio per la salute o per l’ambiente. Siccome, dice la Commissione, l’Italia mai ha notificato alcunché del genere all’UE, se ne deve dedurre che “l’Italia non ha adottato misure d’emergenza in relazione al MON 810 ai sensi dell’art. 34 del Reg. 1829/2003“. Conclusione che mi pare irrefutabile (anche perché i rischi in questione, come tutti sanno, non esistono).

b) Le restrizioni all’uso o alla commercializzazioni ai sensi della Direttiva 2002/53. Qui si richiamano gli artt.  16 e 18, che consentono a uno Stato di vietare in tutto o in parte la coltivazione o commercializzazione di Ogm se è accertato che la varietà in questione possa nuocere ad altre coltivazioni; se ci sono prove scientifiche che indicano che la varietà Ogm non è adatta alla coltivazione nello Stato per le sue caratteristiche geografiche; oppure se lo Stato ha altri motivi validi per ritenere che la varietà Gm in questione presenti rischi per la salute o l’ambiente. Anche qui la Commissione giunge alla conclusione che l’Italia, non avendo presentato alla Commissione alcuna domanda in merito a dette norme, non ha adottato alcune misura del genere autorizzato dalla Direttiva 2002/53. E anche qui, mi sembra difficile dissentire.

c) Infine, ci sono le misure di coesistenza, autorizzate dall’art. 26-bis della Direttiva 2001/18, che tuttavia possono, sì, restringere, e persino vietare in parte, la coltivazione di Ogm, ma - secondo la sentenza della Corte di Giustizia - “solo per effetto delle misure di coesistenza realmente adottate in osservanza della loro finalità“. Il che vuole dire, 1) che lo Stato membro non può invocarla a vanvera (cioè al mero scopo, non già di garantire la coesistenza, ma di vietare tout court la coltivazione di Ogm), e 2) che non può sospendere o vietare la coltivazione di Ogm in attesa della futura emanazione di misure di coesistenza, dato che adottarle o meno è una facoltà, ma non un obbligo, dello Stato. Su questo, la Commissione non trae alcuna conclusione in merito all’atteggiamento dell’Italia. Allora aggiungiamo noi che l’Italia non ha mai adottato misure di coesistenza, né a livello statale né a livello regionale; tuttavia, una legge regionale (cioè per l’appunto la famigerata legge del Friuli-Venezia Giulia n. 5/2011) ha invocato l’art. 26-bis, peraltro - ad avviso di chi scrive - a vanvera (vedi sotto).

A questo punto, la Commissione fa sei domande (in corsivo qui di seguito)  all’Italia:

A) l’art. 1 del D.Lgs. n. 212/2001 è ancora in vigore? E qui la risposta non può che essere positiva: l’articolo non è stato ancora abrogato, e bisognerà vedere come i giudici italiani lo interpreteranno a seguito della sentenza della Corte di Giustizia. Poi la Corte chiede come mai detta norma non è stata notificata alla Commissione: la domanda però a me pare bizzarra, dato che  mi risulta, al contrario, che il d.lgs. 212/2001 sia stato notificato.

B) le autorità italiane continuano ad applicare l’art. 1 del d.lgs. n. 212/2001 anche dopo la sentenza della Corte di Giustizia del 2012? E qui la risposta è: non si sa. Ancora non mi risulta vi siano state applicazioni.

C) a seguito della sentenza della Corte del 2012, le autorità italiane intendono  modificare il d.lgs. n. 212/2001 o le altre norme rilevanti per assicurare ottemperanza alla sentenza? E qui la risposta non può che essere: buona questa!

D) l’art. 1 del d.lgs. n. 224/2003 è ancora in vigore? E qui la risposta è: sì. Poi la Commissione chiede se la disposizione in esame sia stata notificata; e qui, ancora una volta, confesso il mio sconcerto (la disposizione mi risulta sia stata notificata eccome). Poi si chiede la sua rilevanza ai fini che ci interessano. La mia risposta:  non c’entra granché (il d.lgs. 224/2003 è un’attuazione della Direttiva n. 2001/18, ma non riguarda l’ulteriore autorizzazione alla coltivazione, di cui si controverte nel caso Fidenato).

E) la legge regionale n. 5/2011 della Regione Friuli/Venezia Giulia è ancora in vigore? Risposta: sì. E’  stata notificata alla Commissione? Risposta: mi risulta di no. In che senso questa legge è rilevante ai fini della coltivazione Ogm? Risposta: semplice, è un divieto totale alla coltivazione di Ogm nel territorio regionale, asseritamente in base all’art. 26-bis della Direttiva 2001/18, quindi in quanto misura di coesistenza.  Dovrebbe pertanto ritenersi inefficace (perché non notificata alla Commissione), invalida (perché in contrasto con la normativa comunitaria, come interpretata, da ultimo, dalla Corte di Giustizia nella sentenza del 2012), sempre che sia conforme ai principi costituzionali del riparto delle competenze tra Stato e Regioni.

F) infine la Commissione chiede ragguagli in merito alle vicende giudiziarie di Fidenato. Su questo punto è da osservare che, sebbene in linea di principio la giurisdizione penale dell’Italia sia sovrana e non soggetta a scrutinio comunitario, tuttavia appare abbastanza chiaro che una sanzione penale non dovrebbe essere irrogata a un cittadino italiano per aver violato una norma interna in contrasto con le norme comunitarie: e questo è proprio il caso di Fidenato. Vero è che detta conclusione discende dai principi di diritto nazionale (in particolare dal principio di offensività della norma penale), più che da principi comunitari; tuttavia sono molto curioso di sapere cosa risponderà l’Italia.

Sempre che, ovviamente, l’Italia decida di rispondere. Finora, l’Italia si è rigorosamente limitata a guadagnare tempo facendo finta di nulla. Scommetto my two cents su quest’ultima via d’uscita.  Tanto, di qui alla sentenza di condanna della Corte di Giustizia, chissà cosa sarà successo, e  soprattutto, chi sarà stato al Governo.

La tanto attesa sentenza della Corte di Giustizia sul caso Pioneer vs MIPAAF è uscita da meno di una settimana eppure, benché nel silenzio assordante dei giornali italiani di prima fascia, già si sono sentiti i commenti più strampalati: dalla Coldiretti che sostiene che nulla cambia e il “divieto di piantare OGM rimane in vigore”[1], alla C.I.A. secondo cui l’UE deve finalmente dotarsi di “norme chiare”[2]. Vediamo quindi di capire, esattamente, di che si tratta.

La causa viene da un rinvio del Consiglio di Stato, di fronte al quale Pioneer, che aveva richiesto al MIPAAF di autorizzare la messa a coltura di alcune varietà di mais MON 810 e si era vista rispondere di non poter procedere all’istruttoria della richiesta “nelle more dell’adozione, da parte delle regioni, delle norme idonee a garantire la coesistenza tra colture convenzionali, biologiche e transgeniche“, aveva impugnato detto provvedimento. Il Consiglio di Stato, comprensibilmente stufo di vedersi di fronte da anni sempre le stesse questioni, ha deciso di vederci chiaro una buona volta e ha sospeso il processo, sottoponendo alla Corte UE la seguente questione pregiudiziale:

“Se, qualora lo Stato membro abbia ritenuto di subordinare il rilascio dell’autorizzazione alle coltivazioni di OGM, ancorché iscritti nel catalogo comune, a misure di carattere generale idonee a garantire la coesistenza con colture convenzionali o biologiche, l’art. 26 bis della Direttiva 2001/18, letto alla luce della raccomandazione del 23.7.2003 e della sopravvenuta raccomandazione del 13.7.2010, debba essere interpretato nel senso che, nel periodo antecedente l’adozione delle misure generali:

• l’autorizzazione debba essere rilasciata, avendo ad oggetto OGM iscritti nel catalogo comune;
• ovvero, l’esame dell’istanza di autorizzazione debba essere sospeso in attesa dell’adozione delle misure di carattere generale;
• ovvero, l’autorizzazione debba essere rilasciata, con le prescrizioni idonee ad evitare nel caso concreto il contatto, anche involontario, delle colture transgeniche autorizzate con le colture convenzionali o biologiche circostanti“.

Ad aprile, l’Avvocato Generale aveva depositato le proprie conclusioni, che sono state poi sostanzialmente seguite dalla Corte.

Come al solito, la Corte inizia con una diligente rassegna delle norme comunitarie e nazionali in vigore. Innanzitutto, il MON 810 di cui si controverte è autorizzato nell’UE su due basi: 1) si tratta di “prodotti esistenti” ai sensi dell’art. 20 del Regolamento 1829/2003, e inoltre 2) si tratta di prodotti iscritti nel catalogo comune di cui alla Direttiva 2002/53. A livello italiano, invece, le norme rilevanti sono: 1) l’art. 1 del D.Lgs. n. 212/2001, che richiede un’autorizzazione del MIPAAF per le richieste di messa a coltura di sementi OGM, e 2) l’art. 8 del  D.L. n. 279/2004, che vietava, fino alla adozione dei piani di coesistenza, le colture transgeniche a scopo commerciale. Quest’ultima norma è stata dichiarata incostituzionale con sentenza C.Cost. n. 116/2006. Da notare che il MIPAAF (con la circolare del 31.3.2006, n. 269) ha sostenuto che il divieto di coltivazioni OGM restasse in piedi, nonostante la pronuncia di incostituzionalità; ma la Corte UE ha trascurato del tutto la questione dell’inidoneità di una circolare ministeriale (che notoriamente non è fonte di legge) a tenere in piedi una norma dichiarata incostituzionale, e dunque ha ragionato come se il divieto generalizzato fosse tuttora in vigore: il che non è corretto ma, come vedremo, ha indotto la Corte a enunciare un interessante principio di diritto.

Così ricostruita la base normativa, la Corte passa a rispondere ai quesiti del Consiglio di Stato. Innanzitutto, una volta che un prodotto OGM sia stato autorizzato, o in virtù del Regolamento 1829/2003, ovvero perché iscritto nel catalogo comune, “uno Stato membro non è libero di subordinare a un’autorizzazione nazionale, fondata su considerazioni di tutela della salute o dell’ambiente, la coltivazione di OGM autorizzati“. Questo  perché tali considerazioni (quelle, cioè, relative alla tutela della salute e dell’ambiente) sono di spettanza comunitaria e sono già state svolte dall’UE al momento del rilascio dell’autorizzazione. Dunque, una volta autorizzate a livello comunitario, le sementi OGM devono poter liberamente circolare nell’Unione: non si può sottoporle nuovamente, su base nazionale, alla stessa istruttoria che esse hanno già superato positivamente a livello comunitario.

Ovviamente vi sono eccezioni, ma queste eccezioni devono essere solo ed esclusivamente quelle previste dai medesimi strumenti comunitari: vale a dire, o le misure di cui al Regolamento 1829/2003 (art. 34) o alla Direttiva 2002/53 (art. 16.2 e 18), oppure le misure di coesistenza di cui alla Direttiva 2001/18 (art. 26 bis). Non è invece lecito  imporre una preventiva autorizzazione di una autorità nazionale: dunque, l’art. 1  del D.Lgs. n. 212/2001, è in contrasto col diritto comunitario.

Chiarito questo, la Corte si chiede poi: è legittimo per uno Stato membro vietare le coltivazioni OGM di varietà autorizzate a livello comunitario nelle more dell’adozione delle misure di coesistenza? Infatti questa è la giustificazione da ultimo adotta dal MIPAAF (che peraltro, come si è visto, continua erroneamente a sostenere che il divieto di coltivazione di OGM ai sensi del D.L. n. 279/2004 sia ancora in vigore). Ma il fatto è, rileva la Corte (sollecitata all’uopo dalla Spagna e dalla Commissione), che l’art. 26 bis della Direttiva 2001/18 prevede sì che gli Stati membri possano emanare norme di coesistenza, ma non che debbano farlo.  Se non lo fanno, pazienza: non è che per questo motivo si possa vietare la coltivazione.  In caso contrario, infatti, “nell’ipotesi in cui uno Stato membro si astenesse da qualsivoglia intervento nel settore, un divieto di coltivazione di Ogm potrebbe protrarsi per un periodo di tempo illimitato e  costituire un mezzo per aggirare le procedure previste agli art. 34 del Regolamento 1829/2003 nonché 16.2. e 18 della Direttiva 2002/53“. Con le misure di coesistenza si può limitare, e perfino vietare localmente, la coltivazione OGM, ma solo per le finalità proprie degli strumenti di coesistenza, e dunque non a scopi di tutela della salute e dell’ambiente. “Tale disposizione non consente, pertanto, agli Stati membri di decidere una misura come quella oggetto del procedimento principale la quale, nelle more dell’adozione di misure di coesistenza, vieta in via generale la coltivazione di OGM autorizzati ai sensi della normativa dell’Unione e iscritti nel catalogo comune“.

Come avete ormai capito, la sentenza della Corte dice due cose ben distinte. La prima è che l’Italia non può imporre ai coltivatori italiani di sementi OGM già autorizzate nell’UE di richiedere una nuova autorizzazione, stavolta nazionale. La seconda è che l’Italia non può nemmeno vietare in via generalizzata la coltivazione di OGM già autorizzati in attesa dell’emanazione di norme di coesistenza: o le emana, e allora le applica per i loro propri fini (tra i quali non rientra certo un divieto generalizzato di coltivazione), oppure, se ne ricorrono i presupposti, userà gli altri strumenti previsti dal diritto comunitario, vale a dire, fondamentalmente, invocherà una clausola di salvaguardia. Ma non può nascondersi dietro alla mancata adozione dei piani di coesistenza, sia perché questi non sono obbligatori, sia perché altrimenti la libera circolazione delle sementi OGM autorizzate nell’UE potrebbe essere surrettiziamente impedita sine die.

Quale sarà l’impatto di questa pronuncia sul futuro degli OGM in Italia? Il discorso è complesso.

In primo luogo, ovviamente, la Corte ha trasmesso un perentorio (e anche un po’ umiliante) invito all’Italia ad assumersi le sue responsabilità: le misure di coesistenza sono un alibi puerile, se davvero avete argomenti per contestare l’innocuità degli OGM, allora dovete affrontare la questione nelle appropriate sedi comunitarie. In bocca al lupo, aggiungiamo noi: finora non c’è riuscito nessuno!

In secondo luogo, da oggi l’autorizzazione nazionale alla messa in coltura di varietà OGM già autorizzate in UE non può più essere pretesa: nessuno potrà più impedire, su quella base, ai Fidenato o ai Della Libera di coltivare mais MON 810 sui loro terreni. Il principio enunciato dalla Corte, infatti, è immediatamente vincolante non solo per il Consiglio di Stato nel giudizio di rinvio, ma anche per ogni altro giudice italiano che dovesse in futuro essere investito di una questione vertente sul punto.

Infine, siccome l’art. 1 D.Lgs. 212/2001 è illegittimo perché in contrasto col diritto comunitario, tutti i coltivatori italiani a cui è stato finora impedito di coltivare mais OGM perché, pur avendone fatta apposita richiesta, se la sono vista rigettare, potranno - ovviamente se ne ricorrono i presupposti, che vanno valutati caso per caso e non sono uguali per tutti - richiedere al Ministero il risarcimento dei danni.

Tuttavia, di qui alla prossima semina è altamente probabile che il legislatore italiano venga chiamato, dagli alti lai del variegato schieramento anti-OGM, a intraprendere nuove e avventurose strade per impedire le semine. Queste strade sembrano fondamentalmente due (fermo restando che la capacità inventiva di Governo e Parlamento non va mai sottovalutata): o l’Italia si unisce a quegli Stati, come la Francia, che invocano la clausola di salvaguardia richiamando l’ultimo studio “scientifico” di Greenpeace o magari della Fondazione di Capanna, per vedersela rigettare sghignazzando dall’EFSA e riproporla nuovamente, pari pari, l’anno successivo; oppure decide una buona volta di dotarsi di piani di coesistenza, ma facendolo, come dire, da par suo. Che so, richiedendo 15 km di intervallo tra una coltivazione OGM e l’appezzamento confinante, oppure l’erezione di barriere in kevlar alte fino alla ionosfera, o roba del genere. In entrambi i casi, si guadagna tempo e si va avanti come prima, fino all’ennesima impugnativa, in attesa che arrivi, come nelle fiabe, un cavaliere bianco a vietare definitivamente questi dannati OGM. Invece l’unica alternativa dignitosa, cioè quella di affrontare da adulti la questione a livello politico nell’UE, premendo per introdurre la libertà di scelta per ogni Stato membro, ovvero in caso di sconfitta adeguarsi, pare oggettivamente difficile: purtroppo l’Italia ha in questo momento ben altri problemi e saggiamente dovrà spendere il (non vasto) capitale politico che le rimane per risolvere quelli, invece di dedicarsi a una battaglia di retroguardia per accontentare la Coldiretti e qualche ecologista da salotto.

[2] http://www.teatronaturale.it/tracce/mondo/14286-ogm:-l-ue-deve-adottare-subito-regole-nuove-e-piu-chiare.htm

Siamo così arrivati all’ennesimo episodio del duello fra Della Libera e il MIPAF (stavolta spalleggiato dalla Regione Friuli): e come in ogni serial che si rispetti, non è ancora in vista la fine della saga. Si tratta di un’altra piccola vittoria, che porta Della Libera un passo avanti verso la definitiva libertà di coltivare Ogm, sempre in attesa della definitiva pronuncia della CGE sul ricorso Pioneer che dovrebbe, anche alla luce delle conclusioni dell’Avvocato Generale (già commentate da Roberto Defez),  mettere definitivamente fine alla manfrina (diciamolo) francamente indecorosa inscenata finora da Governo e  Regioni.

Si tratta di questo: nel 2009 Della Libera ha richiesto al MIPAF l’autorizzazione alla messa in coltura di mais Ogm iscritto nel catalogo comune. Il MIPAF, con una interessante variazione sul tema ormai ben noto ai lettori di Salmone, ha comunicato all’agricoltore friulano che “prima di portare la domanda all’attenzione della Commissione per i prodotti sementieri geneticamente modificati è necessario acquisire il parere preventivo delle Regioni interessate, e ha sospeso nelle more il relativo procedimento“.  Della Libera ha quindi impugnato tale sospensione. Il TAR del Lazio gli ha dato ragione, con una motivazione che, per essere fondamentalmente di ordine procedurale, non è però priva di interesse anche dal punto di vista sostanziale (tra l’altro il TAR dichiara subito, alla p. 9, di non voler entrare nel merito dei più recenti sviluppi in sede comunitaria, tirati in ballo forse un po’ troppo ottimisticamente dal MIPAF, in qaunto questi non sembrano ancora essersi conclusi con un chiarimento definitivo).

Il TAR nota innanzitutto che il provvedimento del MIPAF  non è un mero avvio del procedimento (come tale non impugnabile) ma ha contenuto dispositivo, in quanto non solo comunica la (asserita) necessità di acquisire il  parere della Regione, ma altresì dispone la sospensione dei termini di conclusione del procedimento. A parere del TAR, mentre disporre la acquisizione del parere della Regione interessata è lecito, anche se il parere in questione non è imposto da alcuna norma di legge, invece la sospensione è illegittima. Non solo perché l’art. 17.1 della Legge n. 241/1990 prevede la sospensione solo qualora le “valutazioni tecniche di organi od enti appositi” siano richieste “per disposizione espressa di legge o di regolamento“, il che non è nel nostro caso (il parere della Regione è richiesto solo da una circolare ministeriale), ma anche perché detta sospensione è stata effettuata senza indicare alcun termine, che invece è necessario ai sensi dell’art. 2.7 della medesima Legge 241/1990. Il MIPAF ha replicato, su quest’ultimo punto, che è stato predisposto “un disciplinare tecnico per l’istruttoria che prevede una serie di passaggi necessari tra i quali appunto l’acquisizione del parere in contestazione“; ma il TAR rileva che, purtroppo, per il rilascio del parere della Regione non risulta che siano previsti “termini perentori brevi, tali da non incidere in modo significativo sugli originari termini di conclusione del procedimento di cui trattasi“. E la cosa, osserva il TAR, è tanto più grave in quanto le Regioni hanno competenza per l’adozione delle Linee guida per i piani di coesistenza e dei relativi piani, “atti cui tali enti non hanno ancora provveduto, reiteratamente manifestando la volontà contraria all’adozione degli atti di propria competenza“. In altre parole, il TAR sta dicendo: le Regioni non hanno alcuna intenzione di rilasciare parere favorevole, non si vede perché si debba far restare nel limbo sine die l’istanza di Della Libera in attesa di chissà quale rivelazione: tanto vale che la Regione dica di no subito.

Che succederà adesso? Essendo nullo il provvedimento di sospensione, i termini originari imposti al MIPAF per adottare un provvedimento sull’istanza di autorizzazione di Della Libera riprenderanno a  decorrere (con l’unico effetto che, nel frattempo, Della Libera ha perso altri due anni).  Già mi immagino i frenetici contatti tra MIPAF e Regione Friuli per escogitare il provvedimento finale, che ovviamente è facile indovinare quale mai sarà. L’unico dubbio che personalmente mi  coglie, mancando di informazioni sugli atti endoprocessuali, è che il termine di legge per l’adozione di un provvedimento sull’istanza di Della Libera a me sembrerebbe già abbondantemente scaduto (il provvedimento del MIPAF è del 17 maggio 2010, mentre l’istanza di autorizzazione è di oltre un anno prima, il 3 marzo 2009): ma sicuramente qui mi sfugge qualcosa.

La sentenza n. 11148/12 della Terza Sezione penale della Cassazione si è pronunciata sul ricorso, da parte di Fidenato, contro il provvedimento di sequestro della sua azienda agricola disposto dal Tribunale di Pordenone (ricorso già a suo tempo rigettato dal Tribunale del Riesame di Pordenone), nella nota vicenda della messa a coltura di mais OGM senza previa autorizzazione.
La Cassazione ha innanzitutto effettuato una ricostruzione della normativa comunitaria e italiana vigente in materia. La ricostruzione non presenta nulla di particolarmente interessante, salvo che, per la Corte, la disposizione di cui all’art. 1 del D.Lgs. n. 212/2001 - che come noto prevede l’autorizzazione alla messa a coltura - in sostanza “mira a garantire i prodotti sementieri tradizionali dal contatto con quelli geneticamente modificati e che questi ultimi non arrechino danno biologico all’ambiente circostante, tenuto conto delle peculiarità agro-ecologiche, ambientali e pedoclimatiche” (§1). La cosa è interessante perché, in realtà, questo non si evince affatto dal testo dell’art. 1 e ne costituisce invece, come si vedrà, una interpretazione costituzionalmente orientata. Nella sua ricostruzione, la S.C. conclude che a livello comunitario esiste chiaramente un principio di coesistenza, in base al quale occorre evitare, per quanto possibile, che le coltivazioni Ogm contaminino colture diverse. In realtà, come sappiamo, il principio di coesistenza ha valenza biunivoca, cioè tutela non solo le coltivazioni non-Ogm dalla contaminazione Ogm, ma anche le coltivazioni Ogm dalla contaminazione con colture non-Ogm, ma adesso non sottilizziamo: la Cassazione in questo ha ragione. Passando all’analisi della giurisprudenza italiana, la Corte ritiene che essa stabilisca che, mentre le decisioni in merito alla tutela di ambiente, vita e salute umani e animali spettano alle autorità comunitarie, viceversa le decisioni relative ai profili economici, alla tutela della biodiversità (”in modo da garantire la libertà di iniziativa economica, il diritto di scelta dei consumatori e la qualità e la tipicità della produzione agroalimentare nazionale”) spettano alle autorità nazionali. La Corte richiama inoltre la famosa sentenza del Consiglio di Stato sul caso Della Libera, ricordando che la mancata adozione dei piani di coesistenza non giustifica il rigetto dell’istanza di autorizzazione alla messa a coltura.
A questo punto, la Cassazione afferma che nell’UE possono coltivarsi solo OGM esplicitamente autorizzati (come appunto il mais OGM di Fidenato) ai sensi della Direttiva 2001/128/Ce e del Regolamento 1829/2003, mentre l’autorizzazione alla messa a coltura ex art. 1 del D. Lgs. 212/2001 “si pone come provvedimento ulteriore e diverso rispetto all’autorizzazione conseguita attraverso l’iscrizione di sementi GM al catalogo comune europeo”. Cosa vuol dire la Cassazione? Vuol dire che, mentre i profili sanitari e ambientali sono già coperti dall’autorizzazione comunitaria, l’autorizzazione nazionale dovrebbe invece garantire il rispetto della coesistenza. Inoltre, la Cassazione ricorda che occorre altresì ottemperare agli adempimenti previsti dalla “speciale disciplina sementiera”, di cui alla legge 1096/71: quest’ultima autorizza il MIPAF a vietare la commercializzazione di sementi OGM “se è accertato che la coltivazione di una varietà iscritta al Catalogo comune europeo possa nuocere a quella di altre varietà o specie” oppure se possa presentare un rischio per la salute umana o per l’ambiente “anche con riguardo alle eventuali conseguenze sui sistemi agrari”, così come ricorda la facoltà del MIPAF di chiedere alla Commissione UE l’autorizzazione a vietare la coltivazione di Ogm iscritti in Catalogo in certi casi. Tutte queste cose, peraltro, qui risultano alquanto irrilevanti: stiamo parlando di un diniego dell’autorizzazione ex art. 1 D.Lgs. 212/2001, non di un divieto alla coltivazione di sementi Ogm fondate su ragioni di tutela sanitaria o ambientale, né tantomeno di invocazioni della clausola di salvaguardia, anch’essa peraltro richiamata dalla Cassazione nell’ambito della sua ricapitolazione della normativa vigente per le sementi Ogm. E la rilevanza di una legge interna, per di più assai risalente, come la legge 1096/71, in un contesto di principi sovranazionali così stringenti come quello della semina di sementi OGM, appare incomprensibile.
Un discorso a sé riguarda il profilo della distinzione fra emissione deliberata nell’ambiente e immissione in commercio. Le due cose, pacificamente, sono diverse, in questo il Tribunale di Pordenone ha assolutamente ragione (come riferisce la Cassazione, Pordenone ha fatto notare che le due attività richiedono ciascuna una apposita autorizzazione e “l’autorizzazione rilasciata ad un fine non ha nulla a che fare con quella occorrente per l’altro fine”). Il problema, tuttavia, è che è pacifico che la coltivazione di un seme Ogm rientri nell’immissione in commercio e non già nell’emissione deliberata nell’ambiente. Viceversa, il Tribunale di Pordenone sembra credere il contrario (infatti, riferisce sempre la Cassazione, secondo Pordenone “l’iscrizione di un tipo di sementi GM al Catalogo comune europeo costituisce una forma di autorizzazione riferita alla sola commercializzazione e non alla messa a coltura delle sementi GM”). Sul punto, non è chiaro cosa pensi la Cassazione: infatti, la Suprema Corte mantiene il silenzio al riguardo. Siccome, però, alla fin fine la Cassazione ha rigettato il ricorso di Fidenato anche su questo punto, è da ritenere che essa condivida le conclusioni del Tribunale di Pordenone. Se è così - ma questo lo si potrà vedere solo nel prosieguo del giudizio - si tratta di una memorabile cantonata della giurisprudenza italiana.
In ogni caso, il cuore della sentenza in commento sta nel fatto che, a parere della Cassazione, l’autorizzazione alla coltivazione ex art. 1 del D.Lgs. 212/2001, siccome non riguarda problematiche relative alla tutela dell’ambiente e della salute, ma solo questioni concernenti i profili della coesistenza fra colture, è compatibile con le norme comunitarie. A ben vedere, è alquanto discutibile che il senso della norma in parola sia proprio questo: se non altro perché (i) il principio di coesistenza si è affermato solo dopo l’emanazione della norma (tutte le norme sulla coesistenza citate dalla Cassazione sono successive all’emanazione del D.Lgs. n. 212/2001) e (ii) perché la norma stessa non richiama affatto il principio di coesistenza (basta infatti leggere il D.Lgs. 212/2001 per accorgersi che la coesistenza fra colture non è mai menzionata, e che viceversa esso richiama espressamente, ad es. all’art. 1.4c), i rischi “per la salute umana o per l’ambiente”). Tuttavia, alla luce del mutato quadro normativo comunitario e nazionale dopo l’introduzione del principio di coesistenza, è evidente che questa resta l’unica strada rimasta per poter continuare a sostenere la conformità della norma italiana sulla messa a coltura con le norme comunitarie. Del resto, a ben considerare, non diversa è stata la posizione assunta dal Consiglio di Stato nel noto caso Della Libera (sentenza n. 183/2010). In altre parole, l’autorizzazione alla messa a coltura può (ormai) essere rivolta solo alla salvaguardia del principio di coesistenza fra colture diverse e dunque non potrà mai più richiamare profili di tutela sanitaria o ambientale; in soldoni, questo vuol dire che la norma che Fidenato non ha voluto rispettare - se correttamente interpretata - non è in contrasto con la normativa comunitaria: dunque Fidenato, se la Cassazione ha ragione, il reato l’ha commesso.
Il § 6 della sentenza è relativo a un’altra lagnanza di Fidenato, vale a dire che l’art. 1 del D.Lgs. n. 212/2001 sarebbe una “regola tecnica” che dovrebbe essere notificata dallo Stato membro alla Commissione UE. La Corte sembra dare per ammesso che detta comunicazione non vi sia stata. Al riguardo, la Cassazione svolge un discorso poco convincente. Comincia correttamente ricordando che l’obbligo di comunicazione riguarda le ‘regole tecniche’, ma non le norme che rappresentano “semplice recepimento integrale di una norma internazionale o europea”; ora, siccome l’autorizzazione in esame sarebbe proprio “il recepimento del principio di coesistenza di derivazione comunitaria e della relativa disciplina europea” (e qui la Corte cita l’art. 26-bis della Direttiva 2001/18/CE e la Raccomandazione della Commissione del 13.7.2010, che però, come abbiamo già visto, sono entrambe successive al D. Lgs. 212/2001, che dunque non può esserne l’applicazione, anche perché non si sogna minimamente di richiamarle), non vi sarebbe ragione di sottoporre una questione di interpretazione alla CEG. La conclusione però è errata, proprio perché non è vero che il D.Lgs. 212/2001 sia il recepimento delle norme sulla coesistenza. Una pronuncia interpretativa della Corte UE sarebbe dunque, più che opportuna, necessaria; ma sul punto non mi posso diffondere oltre perché dalla sola sentenza la richiesta di Fidenato non è pienamente valutabile.
La pronuncia, come si vede, non depone molto bene per Fidenato. E’ vero che si tratta di statuizione relativa al solo fumus del provvedimento cautelare di sequestro (vale a dire, deve limitarsi a valutare se non appaia evidentemente infondato l’addebito, non deve invece stabilire se l’addebito sia effettivamente fondato, decisione che invece spetta al giudice del merito), e dunque non pregiudica la decisione di merito; ma è innegabile che si tratta di una pronuncia confusa, anziché chiarificatrice, ed è purtroppo prevedibile che il giudice del merito si sentirà da essa rinfrancato nella sua posizione. In ogni caso, rimane impregiudicato (perché non costituisce oggetto di questo giudizio) il vero punctum dolens dell’intera vicenda Ogm in Italia: cosa si può legittimamente fare una volta che una semente già autorizzata a livello comunitario non venga autorizzata alla coltivazione a livello nazionale, in base a invocazioni à la diable dei principi di coesistenza o di precauzione o vattelappesca.