Le fragili congetture del TAR

20 Mag 2014
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martello-tribunale Il commento di Luca Simonetti alla sentenza del TAR al ricorso di Dalla Libera e Fidenato, mostra come ci siano ampi margini di miglioramento nella giurisdizione nazionale.

[Faccio una premessa: ero uno dei difensori di Silvano Dalla Libera – l’altro era Gabriele Pirocchi - nel giudizio concluso con la sentenza del TAR in commento. Perciò non sarò, temo, sempre obiettivo nel commentare la sentenza; e se vi sembra che qualche volta il tono del sottoscritto sia un po’ esacerbato, be’, è probabile che abbiate ragione.]

Ricorderete che con il Decreto interministeriale del 12 luglio 2013, i tre Ministeri della Salute, dell’Ambiente e delle Politiche agricole avevano vietato, per 18 mesi, la coltivazione del mais MON 810. In sostanza, il Decreto consisteva in una discreta versione italiana dell’analogo decreto francese del 16 marzo 2013, con alcune aggiunte di scarsa importanza; decreto che era già stato annullato dal Conseil d’Etat francese (con sentenza del 1 agosto 2013), a ciò confortato da conforme parere dell’EFSA del 7 maggio 2012 perché privo dei requisiti di urgenza di cui all’art. 54 del Regolamento CE n. 178/2002 (in sostanza, cioè, perché non sussistevano rischi evidenti di un danno grave alla salute o all’ambiente).
Si aggiunga a tutto ciò che il 29 marzo 2013 l’Italia aveva già comunicato alla Commissione UE (ai sensi del medesimo Regolamento n. 178/2002) la sua intenzione di adottare una misura di urgenza sul MON 810, e che la Commissione aveva già provveduto a richiedere all’EFSA un parere in merito alla fondatezza scientifica del dossier predisposto dall’Italia per giustificare l’emissione della misura d’urgenza. L’EFSA aveva a ciò provveduto con il proprio parere del 12 settembre 2013 (successivo cioè al Decreto), dichiarando che il dossier presentato dall’Italia non conteneva alcunché di nuovo, che quindi tutte le preoccupazioni ivi esposte erano già state prese in considerazione dall’EFSA nelle sue precedenti prese di posizione in merito alla sicurezza del MON 810 (che avevano sempre stabilito che non esisteva alcun motivo scientifico per vietare il prodotto in questione), e che di conseguenza non vi era alcuna ragione per rivedere le precedenti conclusioni a favore del MON 810.

A questo punto, vi starete sicuramente chiedendo come abbiamo fatto a perdere la causa: infatti, se il Decreto era identico a uno francese già cassato dal Giudice amministrativo francese, se l’EFSA si era già pronunciata negativamente sia sul dossier scientifico predisposto dall’Italia per giustificare il Decreto sia, in precedenza, su quello francese, e se, per soprammercato, l’EFSA non ha fatto altro, negli ultimi anni, che ripetere che il MON 810 era del tutto innocuo, come ha fatto il TAR a non annullare il Decreto? E’ una bella domanda, ma non è facile rispondere. Proviamo però almeno a capire cos’è successo. Per dirla molto in breve: si è parlato d’altro.

Gli argomenti che Dalla Libera (e Fidenato, difeso dall’avv. Longo, nella causa gemella che è stata discussa alla stessa udienza e decisa con identica sentenza in pari data) aveva addotto erano quelli esposti qua sopra: in sostanza, non sussistevano i motivi di manifesta gravità e urgenza richiesti dalle norme comunitarie invocate dai tre Ministeri per emanare una misura come quella prevista dal Decreto. Infatti, per poter procedere in via di urgenza, è necessario che sia manifesto che alcuni prodotti già autorizzati ai sensi della normativa comunitaria (se non fossero già stati autorizzati, infatti, il problema non si porrebbe neppure: il MON 810 non potrebbe essere commercializzato, stop) possano comportare gravi rischi per la salute umana, la salute animale o l’ambiente e che questi rischi siano immediati e urgenti (tali, cioè, da non consentire di attendere che su di essi si pronunci la Commissione). E si noti che, per giurisprudenza costante della Corte di Giustizia, il rischio non deve essere meramente ipotetico, ma dev’essere reale e fondato su dati scientifici nuovi (cioè, non presi in esame in precedenza) e attendibili. Posti questi presupposti (cioè, presenza manifesta di un rischio grave per la salute o l’ambiente, non meramente ipotetico ma risultante da dati scientifici nuovi e attendibili) lo Stato membro deve informare preventivamente la Commissione della sua intenzione, assieme a tutte le informazioni su cui si basa; se la Commissione non interviene nei termini previsti, lo Stato membro può allora adottare misure cautelari provvisorie. Così, l’Italia ha scritto alla Commissione, inviandole un dossier formato (in gran parte) di materiale identico a quello già utilizzato l’anno prima dalla Francia (e rigettato dal Conseil d’Etat, e ancor prima sbertucciato dall’EFSA); dopodiché, in attesa della pronuncia della Commissione, ha emanato il Decreto.

La controversia all’esame del Giudice amministrativo consisteva, quindi, essenzialmente nel verificare se esistessero i presupposti per la misura d’urgenza che l’Italia pretendeva applicare. Questo richiedeva un esame sommario delle evidenze scientifiche addotte dall’Italia; ma il lavoro era semplificato dal fatto che gran parte di questi dati erano già stati analizzati (e giudicati insufficienti) dall’EFSA e dal Conseil d’Etat francese tra il 2012 e il 2013, e poi integralmente rigettati nel settembre 2013 dall’EFSA (stavolta con riferimento all’istanza dell’Italia).

Ebbene, la discussione in udienza ha preso immediatamente una piega che sarebbe difficile non definire bizzarra: invece di discutere del dossier scientifico e degli argomenti a sostegno della misura di urgenza adottata col Decreto, il TAR ha voluto parlare delle vicende del procedimento di rinnovo dell’autorizzazione del MON810. Su questo punto si diffonde ampiamente anche la sentenza, che ne discetta per svariate pagine. Eppure si tratta di una questione che nulla aveva a che fare con l’oggetto del giudizio. Nessuno, infatti, né i Ministeri resistenti, né gli intervenienti, si è mai sognato di sostenere che il MON 810 non fosse validamente commercializzabile nell’UE per un vizio nel procedimento autorizzatorio o di rinnovo dell’autorizzazione. Invece il TAR si è dilungato sul punto, facendo notare che il MON 810, pur validamente commercializzato in forza della prima autorizzazione e della successiva notifica di Monsanto del prodotto come già esistente (art. 17 della Direttiva n. 2001/18), è tuttora soggetto a procedura di rinnovo della (prima) autorizzazione, sottolineando come, “a distanza di sette anni dalla presentazione della menzionata istanza di rinnovo, la Commissione non ha adottato alcuna formale definitiva determinazione”.

Il punto è, in realtà, del tutto irrilevante: la Commissione ci sta effettivamente mettendo un po’ troppo tempo, però la cosa non ha alcuna importanza, in assenza di nuovi dati scientifici che facciano presumere l’esistenza di rischi; e si noti – cosa che dovrebbe tagliare la testa al toro – che di fatto l’EFSA, che per legge è il soggetto che deve istruire la pratica di rinnovo dal punto di vista scientifico, si era già pronunciata (nel 2009) dando parere favorevole al rinnovo dell’autorizzazione al MON 810. Ma proprio qui arriva il bello: secondo il TAR, infatti, l’EFSA “la quale aveva rilasciato nel 2009 un parere favorevole, successivamente … avrebbe assunto una posizione più articolata e problematica (pareri dell’8/12/2011; dell’11/12/2012 e del 13 dicembre 2013) prendendo in considerazione nuovi aspetti per la valutazione del rischio ambientale sulla base di criteri non presi in considerazione dal parere del 2009”.

Dunque, secondo il TAR, il ritardo nel rinnovo dell’autorizzazione non sarebbe dovuto a ragioni, diciamo così, estravaganti (e quindi prive di significato giuridico), come magari il carico di lavoro o, più verosimilmente, problemi di tipo ‘politico’, ma sarebbe dovuto al fatto che l’EFSA sta nel frattempo riesaminando i criteri in base ai quali aveva autorizzato prima, e poi nel 2009 nuovamente approvato, l’autorizzazione al MON 810.

Allora qui ci sarebbe innanzitutto da chiedersi: ammesso e non concesso che questo sia vero, dall’inerzia dell’EFSA (e della Commissione) che tipo di conclusioni bisognerebbe trarre? Se davvero l’EFSA da 5 anni sta riesaminando i criteri di valutazione già adottati per autorizzare il MON 810, ma ancora non ha concluso il suo riesame, e nel frattempo però si è guardata bene anche solo dall’accennare a una qualche pericolosità del MON 810 per la salute o l’ambiente, è davvero questo un motivo sufficiente per giustificare l’emissione di una misura di urgenza contro il MON 810? Le norme comunitarie parlano di rischi manifesti di danni gravi risultanti da dati scientifici nuovi e affidabili: davvero il fatto che l’EFSA da cinque anni sta ripensando i criteri di risk assessment sarebbe sufficiente per affermare che un rischio (nuovo, grave, manifesto) esiste? Non è che, fino al momento in cui i criteri di risk assessment verranno effettivamente modificati, il giudizio sul MON 810 vada eseguito in base ai criteri attualmente vigenti? Se non fosse così, tra l’altro, ne deriverebbe che, nelle more della riforma della normativa, persino dei prodotti già autorizzati e che, a norme vigenti, avrebbero tutto il diritto al rinnovo dell’autorizzazione, non potrebbero più circolare – il che è una autentica assurdità.
Intanto, però, andiamo a vedere se è vero che l’EFSA starebbe “ripensando” i criteri di valutazione del rischio e se davvero essa, dal 2009 ad oggi, avrebbe assunto “una posizione più articolata e problematica”, come pretenderebbe il TAR.

Intanto, dei tre pareri citati dal TAR, il terzo (quello di dicembre 2013) non esiste1. Gli altri due dicono tutt’altro.
Quello dell’11 dicembre 2012, sentite un po’, riferisce che l’EFSA ha analizzato tutte le pubblicazioni scientifiche serie (= pubblicate su riviste scientifiche peer reviewed) apparse dal tempo dell’autorizzazione al MON 810 in poi, e ha concluso che nessuna di esse “riportava nuove informazioni che possano invalidare le precedenti conclusioni sulla sicurezza del mais MON 810 assunte dal GMO Panel dell’EFSA. Pertanto, il Panel GMO dell’EFSA ritiene che le sue conclusioni precedenti in materia di valutazione del rischio sul mais MON 810, come pure le sue precedenti raccomandazioni sulle misure di mitigazione del rischio e di monitoraggio, rimangono valide e applicabili”. Niente, insomma.
L’altro, cioè quello del dicembre 2011, conclude che, in certi casi e in certi luoghi, può essere opportuno che vengano adottate delle misure di mitigazione del rischio per la coltivazione del mais Bt11 (al quale è assimilato il MON 810). Qui va subito notato che l’EFSA non dice affatto che si debbano modificare i criteri di valutazione del rischio: dice che, in certi limitatissimi casi (precisamente, quando si coltiva il mais Bt11/MON 810 in prossimità di popolazioni di lepidotteri non-target che siano “estremamente sensibili” alla tossina del mais Bt11/MON 810 e sempreché la coltivazione del mais Ogm superi il 7,5% dell’area agricola utilizzata, altrimenti non c’è nessun problema), bisogna adottare delle misure di mitigazione del rischio: ad es., basta stabilire che il mais Ogm in tal caso non sia coltivato a meno di 20 metri di distanza dalle aree che contengono le popolazioni di lepidotteri “estremamente sensibili”, oppure che vi sia in mezzo una fascia dove è coltivato mais non-Ogm. L’EFSA, in altri termini, non sta affatto dicendo “dobbiamo rivedere i criteri di valutazione generale del rischio del mais Ogm, perché potrebbe essere più pericoloso di quel che si credeva per le larve di alcuni lepidotteri non-target”, ma sta dicendo: “come sappiamo e diciamo da tempo2, in certi casi bisogna stabilire delle misure di mitigazione del rischio per evitare che certe larve di lepidotteri non-target vengano danneggiate”. Ma si tratta, come spiega ad nauseam la stessa EFSA, di rischi molto limitati, e che non giustificano misure generali, perché anche nel caso in cui esistano specie di lepidotteri a rischio, molte misure di mitigazione del rischio potrebbero rivelarsi eccessivamente onerose.

Per riassumere: non è vero che l’EFSA avrebbe espresso la necessità di rivedere i criteri di valutazione del rischio per il mais MON 810. Invece, l’EFSA – continuando a ribadire, nel 2009, nel 2010, nel 2011, nel 2012 e nel 2013, che il MON 810 non è pericoloso né per la salute né per l’ambiente – si è limitata a dire che è opportuno, in alcuni limitatissimi casi, che si prevedano misure di minimiizzazione del rischio per alcune specie di lepidotteri. Perciò, non è possibile che sia per questa ragione che la Commissione abbia omesso, finora, di concludere l’iter di rinnovo dell’autorizzazione del MON 810. E ancor più importante, quand’anche fosse questo il motivo, ripetiamolo, ciò non avrebbe nessuna conseguenza sul caso del Decreto: perché la legittimità o meno del Decreto nulla a che fare con l’iter di rinnovo dell’autorizzazione al MON 810 (che non solo è legittimamente commercializzato pur in pendenza della decisione sul rinnovo, ma anche perché, ricordiamolo, l’EFSA non solo ha dato parere favorevole al rinnovo, nel 2009, ma ha continuato a dichiarare il MON 810 innocuo anche negli anni successivi).

Ciò detto, torniamo alla sentenza. Questa scrive che l’autorizzazione originaria al MON 810 era stata data nel 1998, cioè in base a “una normativa superata da quella attualmente in vigore, tant’è che a distanza di ben sette anni dalla data di presentazione dell’istanza di rinnovo della suddetta autorizzazione nessuna decisione è stata adottata in merito dalla Commissione”. Qui dispiace far notare al TAR che 1) la normativa anteriore è identica, nella sostanza, a quella attualmente in vigore, e infatti il parere dell’EFSA del 2009 giunge alle medesime conclusioni di quello reso per l’autorizzazione originaria; 2) non è comunque questa la ragione per cui la Commissione, dal 2009 ad oggi, non si è ancora pronunciata sul rinnovo (e d’altronde, la Commissione non ha mica spiegato perché non si è ancora pronunciata; cosa facciamo, i processi alle intenzioni?); e infine 3) la cosa è comunque del tutto irrilevante. Anche se fosse vero che l’autorizzazione del 1998 sia stata emanata in forza di una normativa obsoleta (e si noti che non è affatto vero 3), rimane da verificare se ci siano o meno ragioni scientifiche nuove e affidabili che dimostrino l’esistenza manifesta di rischi gravi derivanti dalla coltivazione del MON 810. Di questo, e solo di questo, dovremmo parlare. Del resto, proprio in questo senso il Conseil d’Etat francese costituiva un precedente significativo: nella già citata sentenza, il Giudice transalpino aveva infatti chiarito che queste circostanze non possono considerarsi come quelle ragioni di urgenza che giustificano una misura interdittiva.

4) Il TAR aggiunge che “tale situazione di impasse è avvalorata dalla circostanza che l’EFSA, che è l’organo competente a dare il proprio parere sotto l’aspetto scientifico, se nel 2009 aveva dato parere positivo, tuttavia successivamente … si era pronunciata diversamente, tenendo conto anche di altri aspetti del rischio ambientale non tenuti presente nel parere del 2009”. Ma questo, come abbiamo visto sopra, è completamente errato: l’EFSA non si è affatto “pronunciata diversamente”, ma ha continuato a ripetere che il MON 810 è innocuo, che nulla in senso contrario è emerso nella letteratura scientifica, e che quanto ai famosi lepidotteri non-target basta adottare, nei soli rarissimi casi in cui la cosa è davvero necessaria, alcune anodine misure di contenimento del rischio, non diverse (e anzi, probabilmente meno onerose) di quelle che possono essere richieste da motivi di coesistenza. Anche su questo si era già limpidamente pronunciato il Conseil d’Etat.

5) Ci siamo fin qui? Bene. Guardate adesso la sbalorditiva conseguenza che ne ricava il TAR: “quindi, non può essere seriamente posto in dubbio che il diffondersi di culture di Mais transgenico sulla base di un’autorizzazione risalente nel tempo, la quale non poteva tener conto di una normativa successiva più restrittiva nonché delle problematiche connesse ai rischi ambientali successivamente emerse ed avvalorate dagli studi richiamati nel contestato decreto, le quali avevano in sostanza precluso alla Commissione Europea di procedere al rinnovo della citata autorizzazione, poteva rappresentare una situazione di concreto pericolo tale da giustificare l’adozione del suddetto decreto”.
Insomma, secondo il TAR:
a) l’autorizzazione al MON 810 è stata data molto tempo fa, senza tener conto né di una normativa successiva più restrittiva, né
b) di rischi ambientali successivamente emersi;
c) questi rischi erano avvalorati dagli studi richiamati nel Decreto;
d) tutti questi fatti avevano precluso alla Commissione di procedere al rinnovo dell’autorizzazione al MON 810; e pertanto
e) il diffondersi del MON 810 su queste basi rappresenta una situazione di pericolo tale da giustificare l’adozione del Decreto.
Si noti, come spero di aver già mostrato, che tutte le premesse, da a) fino a d), sono errate. La a), perché la normativa successiva non è più stringente, nella sostanza, della precedente; la b), perché nel frattempo non sono affatto emersi rischi ambientali nuovi (e se ci si riferisce alla questione dei lepidotteri non-target, essa in primis non è affatto nuova, e in secundis non è giudicata dall’EFSA abbastanza grave da richiedere una nuova valutazione del rischio, ma giustifica, semmai, solo l’adozione di puntuali e limitate misure di gestione); la c), perché gli studi richiamati nel Decreto non sono affatto nuovi, visto che la stessa EFSA, sia nel 2012 sia nel 2013, ha esplicitamente rilevato come essi richiamassero fatti già ben noti e già ripetutamente presi in esame dalla stessa EFSA nei suoi precedenti pareri; e infine la d), perché non è vero (o comunque, non è minimamente provato) che siano state queste ragioni a impedire alla Commissione di rinnovare l’autorizzazione al MON 810.

Ma quel che è veramente decisivo è un altro punto. E il punto decisivo è questo: che, anche se tutte le premesse a), b), c) e d) fossero vere (non lo sono, ma fingiamo per amor di discussione che lo siano), non ne seguirebbe comunque e), cioè non ne discenderebbe la liceità di una misura d’urgenza come il Decreto. Infatti, la misura d’urgenza richiede prove scientifiche nuove di danni gravi e manifesti alla salute o all’ambiente, e nessuna delle circostanze da a) a d), anche se fossero vere, può servire a questo scopo. Le vicende dell’autorizzazione al MON 810 e del suo rinnovo, a questo riguardo, sono del tutto irrilevanti. Il MON 810 è stato validamente autorizzato nel 1998 e continua validamente a essere commercializzato pur in pendenza della procedura di rinnovo; le ragioni del mancato rinnovo non possono servire a giustificare una misura d’urgenza come il Decreto, perché i presupposti d’adozione di questa misura sono completamente diversi, e attengono – come ormai si sarà capito – alla successiva emersione di nuovi e affidabili dati scientifici che dimostrino l’esistenza manifesta di gravi rischi alla salute e all’ambiente. Niente del genere è emerso; e dunque il Decreto è illegittimo.

La mia personale conclusione è semplicemente che il TAR, come peraltro già successo altre volte in analoghe occasioni, non se la sia sentita di dar torto al Governo su una questione così “sensibile” come il mais Ogm. Ma ci sono sempre dei giudici a Berlino! Auguriamoci, per il bene della giustizia, che l’appello di Fidenato al Consiglio di Stato venga accolto: la sentenza del TAR, come abbiamo appena visto, non ha né capo né coda.

6 commenti al post: “Le fragili congetture del TAR”

  1. Fidenato GiorgioNo Gravatar scrive:

    Perfetta analisi della sentenza. Luca, tu non lo dici, ma io si: è una perfetta sentenza politica!!! Il guaio è che questi giudici non pagano mai di persona. Questo tipo di decisioni sono un insulto al diritto e al buon senso e alla ragionevolezza. Alimentano la sfiducia nella magistratura, oltre che aver dato torto a me e a Silvano-

  2. roberto defezNo Gravatar scrive:

    e forse suggerisce anche che chi fa affari con gli OGM non è poi tanto interessato a vendere i semi, basta che venda il prodotto finito

  3. Alberto GuidorziNo Gravatar scrive:

    Convinciamoci ormai l’opportunità politica ha pervaso ogni sede di istanza giuridica. I giudici a qualsiasi livello non se la sentono di applicare il diritto perchè andrebbe contro alla corrente di pensiero (ma che dico? non è nemmeno corrente di pensiero e solamente fare lo gnorri) dominante. MI SAPETE DIRE ALLORA COSA CE NE FACCIAMO DELLA POLITICA E DELLA GIUSTIZIA?

  4. deborah piovanNo Gravatar scrive:

    Qualcuno ha sentito la Serracchiani ieri sera dalla Gruber? Avrebbe detto che il FVG è libero da ogm perché loro hanno emanato norme di coesistenza che di fatto ne impediscono la coltivazione! In pratica si è autodenunciata…
    (grazie all’infuriatissima Alessandra per la segnalazione… ;) )

  5. Alberto GuidorziNo Gravatar scrive:

    Deborah

    Si l’ho sentita, ma solo che lei è all’oscuro di tutto ciò che capita nella sua regione, al punto che lascia dire fanfaronate ad un apicoltore

    Sempre a questo proposito, ma l’avete sentito questa sera al TG1 il servizio sempre sulla moria delle api? Hanno intervistato un apicoltore che per quello che ha detto è per fargli un complimento lo si può definire solo un anarcoide, poi ga rincarato la dose una di Greenpeace. Ma non avete sentito che ambedue propugnavano un’agricoltura diversa a tutto scapito degli agricoltori? Perchè non è stato intervistato anche un rappresetante della categoria degli agricoltori.?

    Ma non vedete che vi considerano una variabile indipendente della società? Eppure siete stati attaccate e criminalizzati in modo indecente. Ma vuoi vedere che una minoranza di gente hobbistica fa più audience di una categoria economica che produce reddito e da da mangiare per come vi hanno ridotti, purtroppo solo alla metà degli italiani?

    Ma nessun agricoltore riflette sul fatto che gli apicoltori usano acaricidi (che sono veleni alla stessa stregua di qualsiasi altro antiparassitario agricolo) in modo da salvaguardare il loro allevamento di api, mentre agli agricoltori si verrebbe proibire di proteggere i loro raccolti? Infatti nel servizio televisivo si è detto niente pesticidi, niente diserbanti e niente agricoltura che dia reddito.

    Voglio vedere se le vostre associazioni agricole reagiscono, ho i miei dubbi, vista la mia esperienza di lunga data.

    Adesso lo grido perchè non ne posso più!!!!!. AGRICOLTORI MA QUANDO VI DECIDETE A FARE UN’AZIONE COORDINATA E RACCOGLIERE IL VOSTRO PRODOTTO CHE SI PU0′ CONSERVARE (SOIA, MAIS E FRUMENTO) E NON IMMETTERLO SUL MERCATO PER UN ANNO? PERCHE’ NON PORTATE SUL MERCATO LA VOSTRA FRUTTA TUTTA BACATA, COSI’ RISPARMIATE IN PRODOTTI DI TRATTAMENTO E MOSTRATE COSA SIGNIFICA OPERARE IN QUESTO MODO? BASTEREBBE SOLO UN ANNO E METTERESTE TUTTI IN FILA, NON SOLO, MA AL SECONDO ANNO POTETE RICATTARE I CONSUMATORI ED IMPORRE IL VOSTRO PREZZO. MA QUANTE VOLTE NON VI è CONVENUTO RACCOGLIERE? PERCHè NON USATE CHE SPESSO IL MERCATO VI IMPONE COME ARMA A VOSTRO FAVORE PER SVEGLIARE UN’OPINIONE PUBBLICA FORMATA DA TANTE VISPE TERESE CHE VI VORREBBE IMPORRE DI COLTIVARE I PAPAVERI AL POSTO DEL FRUMENTO PERCHè A LORO PIACE LA VISIONE!

  6. bacillusNo Gravatar scrive:

    Tutto molto chiaro, grazie Luca Simonetti.

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