Sentenza del Consiglio di Stato a proposito di Ogm e piani di coesistenza

10 Feb 2010
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di Luca Simonetti

L’importante sentenza del Consiglio di Stato (n. 183/2010, consultabile qui) a proposito di Ogm e piani di coesistenza richiede, per una migliore comprensione, alcune osservazioni preliminari. Chi ritenesse di non averne bisogno, può tranquillamente saltare il primo paragrafo.

1. Situazione giuridica. La situazione giuridica esistente al momento della proposizione del ricorso si può riassumere come segue. L’ “emissione nell’ambiente”, come pure la “messa in commercio”, di un Ogm è possibile solo a condizione che vi sia stata una preventiva autorizzazione ai sensi della Direttiva 2001/18/CEi, a seguito della complessa procedura ivi descritta; l’autorità competente è nazionaleii. I possibili esiti del processo autorizzatorio - come ricorda la Raccomandazione della Commissione n. 2003/556/CE del 23.7.2003iii - sono poi tre: (i) o viene identificato un rischio per l’ambiente o per la salute tale da non poter essere adeguatamente gestito o controllato, e allora l’autorizzazione viene negata; (ii) oppure non viene riscontrato nessun rischio, e allora l’autorizzazione viene rilasciata senza condizioni; (iii) o infine, un rischio viene identificato, ma esso può essere controllato con apposite misure, che dunque vengono prescritte in sede di autorizzazione. Tra queste misure rientrano appunto le famose regole sulla coesistenza (che sono altresì il casus belli all’origine della sentenza in commento), espressamente menzionate nell’art. 26-bis della Direttiva 2001/18/CEiv, in base al quale “gli Stati membri possono adottare tutte le misure opportune per evitare la presenza involontaria di OGM in altri prodotti”v. A questo proposito, anzi, “la formulazione e specificazione del principio di coesistenza fra colture transgeniche, biologiche e convenzionali, rappresenta il punto di sintesi fra i divergenti interessi, di rilievo costituzionale, costituiti da un lato dalla libertà di iniziativa economica dell’imprenditore agricolo e dall’altro lato dall’esigenza che tale libertà non sia esercitata in contrasto con l’utilità sociale, ed in particolare recando danni sproporzionati all’ambiente e alla salute”vi. Nel caso della coesistenza, si tratta peraltro di normative che affrontano e regolano una serie di profili economici, dato che quelli relativi alla tutela dell’ambiente e della salute sono già oggetto delle nome sull’emissione e la messa in commercio degli Ogmvii.

Esiste un altro corpus di norme comunitarie rilevanti per la nostra questione: quelle relative alla circolazione delle sementi e all’iscrizione nel catalogo comune europeo (le direttive 66/401/CE e successive, oltre alle norme di implementazione nazionali). Peraltro, abbastanza stranamente, la sentenza non ne fa cenno… Ma non anticipiamo.
E’ comunque importante tenere a mente il punto fondamentale: nel diritto dell’UE costituisce ormai un principio consolidato quello per cui “non deve essere esclusa alcuna forma di agricoltura, sia essa convenzionale, biologica [organic], o che si avvalga di OGM”viii (in quanto “la capacità di mantenere differenti sistemi di produzione agricola è un prerequisito per garantire un elevato grado di scelta del consumatore”ix): “gli agricoltori dovrebbero poter scegliere liberamente quale tipo di coltura praticare, convenzionale, transgenica o biologica e nessuna di queste forme di agricoltura dovrebbe essere esclusa nell’Unione Europea”x; a sua volta, la coesistenza “si riferisce alla possibilità per i conduttori agricoli di praticare una scelta tra culture geneticamente modificate, produzione convenzionale e biologica, nel rispetto degli obblighi regolamentari in materia di etichettatura o di standard di purezza”xi. In altre parole, purché gli Ogm siano stati debitamente autorizzati, non è possibile, in base al diritto comunitario, impedire la loro coltivazione: principio quest’ultimo ribadito anche dalla Corte Costituzionale, con sentenza n. 116/2006xii. Esiste, tuttavia, un rimedio - la c.d. clausola di salvaguardia - per il caso in cui, dopo la data dell’autorizzazione, divengano disponibili informazioni “nuove o ulteriori” riguardanti i rischi ambientali, ovvero che divenga disponibile “una nuova valutazione delle informazioni esistenti basata su nuove o supplementari conoscenze scientifiche” in base alle quali vi sia un “fondato motivo” di ritenere che un Ogm, pur debitamente autorizzato, “rappresenti un rischio per la salute umana o l’ambiente”: in questo caso, uno Stato membro può “temporaneamente limitarne o vietarne l’uso o la vendita sul proprio territorio”. Dopodiché - assunti se del caso provvedimenti cautelari - sulla questione decide definitivamente la Commissione UExiii.

La Direttiva 2001/18/CE, che come ogni direttiva comunitaria necessita di recepimento nell’ordinamento nazionale degli Stati membrixiv, è stata trasposta in Italia tramite il Decreto legislativo n. 224/2003, ai sensi del quale, in particolare, l’Autorità nazionale competente per il procedimento di autorizzazione è stata indicata nel Ministero dell’Ambientexv (mentre a potersi avvalere della clausola di salvaguardia sono anche il Ministero della Salute e quello delle Politiche Agricole e Forestali)xvi. Un paio d’anni dopo, allo scopo di dare attuazione alla Raccomandazione della Commissione n. 2003/556/CE, è stato emanato il D.L. n. 279/2004 (convertito dalla Legge n. 5/2005) il quale avrebbe dovuto definire “il quadro normativo minimo per la coesistenza fra le colture transgeniche… e quelle convenzionali e biologiche” (art. 2), attribuendo al Ministero delle Politiche Agricole e Forestali il potere di emanare “le norme quadro per la coesistenza” (art. 3), laddove le Regioni avrebbero poi dovuto adottare i propri “piani di coesistenza” in conformità con le norme quadro (art. 4). Nel frattempo, ad ogni buon conto, le colture transgeniche venivano vietate fino all’adozione dei piani di coesistenza (art. 5). Tuttavia, il decreto-legge (salvi i primi due articoli) è stato dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 116/2006 (su ricorso della Regione Marche): sono così venuti meno, sia le norme quadro, sia i piani di coesistenza, sia, e soprattutto, il divieto temporaneo ma generalizzato delle colture transgeniche.

2. La sentenza del Consiglio di Stato. A questo punto inizia, nei primi mesi del 2007, la vicenda che ci interessa. Una azienda agricola del nord Italia chiedeva al Ministero delle Politiche Agricole l’autorizzazione alla messa in coltura di varietà di mais Ogm già iscritte nel catalogo comune europeo. Il Ministero rispondeva però di non poter provvedere essendo mancata l’adozione, da parte delle Regioni, delle “norme idonee a garantire la coesistenza”. L’azienda agricola ricorreva al TAR del Lazio, che però, con sentenza n. 2893/2008, rigettava il ricorso per inammissibilità: precisamente, il ricorrente non aveva notificato il ricorso ad alcun controinteressatoxvii (dove il “controinteressato” sarebbe stato, secondo il TAR, una delle Regioni che non avevano adottato i piani di coesistenza). Il ricorrente proponeva appello, deciso appunto dalla sentenza in commento.
Il lettore attento avrà già notato una prima stranezza: quella che è stata richiesta dall’azienda ricorrente era una “autorizzazione alla messa in coltura”, non un’autorizzazione alla messa in commercio o all’emissione deliberata, e l’Autorità competente al riguardo era il Ministro delle Politiche agricole e forestali, non quello dell’Ambiente. Il punto rimane del tutto inspiegato nella sentenza del Consiglio di Stato, che non solo non rileva la discordanza - nonostante il primo motivo di ricorso della ricorrente facesse perno proprio su ciò - ma neppure fa il minimo cenno alla fonte normativa di detta autorizzazione e della relativa competenza. Si tratta del Decreto legislativo n. 21272001, il quale, nel dare attuazione alle Direttive n. 98/95/CE e 98/96/CE, ha stabilito, all’art. 1.2, che “la messa in coltura dei prodotti cementieri di cui al presente commaxviii è soggetta ad autorizzazione con provvedimento del Ministro delle politiche agricole e forestali, di concerto con il Ministro dell’ambiente e del Ministro Ministro della sanità”. Vedremo poi una possibile spiegazione di questa stranezza.

Il Consiglio di Stato si libera rapidamente dell’eccezione processuale che aveva consentito al TAR, probabilmente non troppo desideroso di addentrarsi nel merito di una questione senza dubbio molto sensibile, di non decidere: essendo il procedimento autorizzatorio di competenza esclusivamente statale, infatti, le Regioni non possono considerarsi controinteressate. D’altronde, come il ricorrente aveva fatto intelligentemente notare, non potrebbe certo sostenersi che le Regioni abbiano un interesse legittimo a che l’autorizzazione non venga rilasciata nelle more dell’adozione dei piani di coesistenza, in quanto si tratterebbe di un “interesse illegittimo”, in contrasto con le norme comunitarie: un’amministrazione pubblica non può avere un interesse legittimo alla mancata attuazione in Italia delle norme comunitarie! Si tratta, come si vede, di un passaggio molto importante, dato che presuppone che il mancato rilascio dell’autorizzazione non può essere giustificato dalla mancata adozione dei piani di coesistenza; e siccome, come vedremo, di fatto l’unica eccezione opposta dal ministero verteva proprio su questo profilo, l’accoglimento del ricorso diviene inevitabile.

Il giudice amministrativo rileva poi che fra le parti è pacifico che le varietà di mais Ogm per cui è stata chiesta l’autorizzazione erano già iscritte nel catalogo comune europeoxix; ne deduce logicamente che non vi sono ragioni sanitarie o ambientali che possano anche solo in astratto giustificare l’intervento dello Stato a titolo precauzionale, giusta la clausola di salvaguardia (art. 23 della Direttiva e art. 25 del D.Lgs.)xx. Ma allora, a che titolo si oppone il Ministero?
Ebbene, la tesi difensiva del Ministero (come viene riportata dalla sentenza) è appunto che l’autorizzazione non può essere concessa in assenza dei piani regionali di coesistenza. Detta obiezione viene però respinta dal Consiglio di Stato, sulla base di una puntigliosa analisi della normativa comunitaria: innanzitutto la coesistenza, che riguarda “profili prettamente economici”, non attiene ai profili ambientali e sanitari (che sono viceversa già stati affrontati nell’ambito del procedimento di autorizzazione), e inoltre il principio per cui gli Ogm possono essere coltivati se autorizzati implica che l’autorizzazione alla coltivazione “non può essere condizionato alla previa adozione dei piani di coesistenza”. Tra l’altro, osserva il giudice amministrativo, un blocco generalizzato delle autorizzazioni in attesa dei piani di coesistenza “esporrebbe lo Stato italiano a responsabilità sul piano comunitario, rendendo di fatto inapplicabile nell’ordinamento nazionale quello che è un principio imposto dal diritto comunitario”.

Il giudice di appello aggiunge, inoltre (anche se dalla sentenza non è chiaro se si tratti di una eccezione effettivamente sollevata dal Ministero resistente), che nemmeno il principio di precauzione potrebbe essere validamente richiamato a difesa dell’inerzia dello Stato: infatti, il Ministero si è guardato bene dall’indicare “specifici studi scientifici ai quali potrebbe essere eventualmente ricondotto un rischio per la salute umana, o altri beni o diritti fondamentali”. Anche su questo punto, la sentenza segue da vicino la Corte Costituzionale, che con sentenza n. 282/2002 aveva chiarito come si potessero imporre limiti alla libertà di iniziativa economica in base al principio di precauzione solo in presenza di “indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi, di norma nazionali o sovranazionali, a ciò deputati, dato l’essenziale rilievo che, a questi fini, rivestono gli organi scientifici”.xxi Conseguentemente, il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento impugnato e ordinato all’Amministrazione di concludere il procedimento autorizzatorio entro 90 giorni.

Sorprendentemente, il Consiglio di Stato non sembra essersi pronunciato, neanche implicitamente, sul primo motivo di ricorso, col quale l’azienda ricorrente attaccava il provvedimento di diniego e la disciplina legislativa nazionale, nella parte in cui subordinano ad autorizzazione l’uso di sementi Ogm che siano già state autorizzate a livello comunitario e iscritte nel catalogo comune europeo. L’omissione non è facilmente spiegabile: a seguito della pronuncia, l’autorizzazione resta necessaria, il che sembra tuttavia di dubbia compatibilità con la normativa comunitaria. L’unica spiegazione possibile, peraltro non del tutto soddisfacente, è che il giudice d’appello amministrativo abbia ritenuto l’autorizzazione alla messa in coltura una variante dell’autorizzazione alla emissione deliberata, e pertanto l’abbia considerata soggetta ai medesimi principi.
3. Il quadro giuridico dopo la sentenza. Sta comunque di fatto che, a seguito di questa importante sentenza, l’Amministrazione non potrà più trincerarsi dietro la mancata emanazione dei piani di coesistenza per denegare l’autorizzazione all’impiego di Ogm: il che rappresenta obiettivamente, comunque uno la pensi sugli Ogm, un netto progresso verso l’attuazione di un vero Stato di diritto in Italia. E’ difficile simpatizzare con un’amministrazione che, allo scopo di impedire ai cittadini l’esercizio di un diritto riconosciuto dall’ordinamento, omette di emanare una o più disposizioni attuative; né il giudizio cambia di molto se l’omissione, invece di essere dovuta all’intento di impedire l’esercizio del diritto, fosse semplicemente dovuta ad accidia o insipienza. E purtroppo, nella fattispecie, nessuna di tali due interpretazioni può essere esclusa.

A questo punto, l’Amministrazione sarà tenuta a pronunciarsi sull’istanza di autorizzazione del ricorrente entro novanta giorni dalla comunicazione/notificazione della sentenza. L’esito favorevole parrebbe scontato, ma con una amministrazione così apertamente schierata nel fronte anti-Ogm non si possono escludere sorprese. Per esempio, non è impossibile che il Ministero decida di ricorrere alla clausola di salvaguardia, già invocata in passato per alcune varietà di mais Ogm: ma questa strada, data l’assoluta (e ormai pacifica, come risulta anche dalla sentenza in commento) mancanza di riscontri scientifici, appare davvero molto difficile. D’altronde, le altre ipotesi rumorosamente ventilate sulla stampa italiana nei giorni immediatamente successivi alla sentenza, relative a non meglio precisati “referendum” o a norme di legge (che dovrebbero nuovamente sospendere i procedimenti autorizzatori in attesa dei piani di coesistenza), appaiono puramente e semplicemente impensabili - a meno, s’intende, di non voler violentare l’ordinamento giuridico e innescare conflitti di inaudita gravità con le istituzioni comunitarie, oltre che con i cittadini e le imprese sia italiani che degli altri Stati dell’Unione.

Non senza una certa perfidia, ma senz’altro opportunamente, il Consiglio di Stato ha infine ricordato al Ministero che, qualora le Regioni restassero “inerti” nel “dare attuazione a obblighi comunitari”, l’amministrazione statale potrà “avviare i procedimenti sostitutivi che l’ordinamento appresta” a questo scopo. Vedremo in futuro se il richiamo avrà fatto effetto.

6 commenti al post: “Sentenza del Consiglio di Stato a proposito di Ogm e piani di coesistenza”

  1. Clara SestilliNo Gravatar scrive:

    Grazie alla vostra presenza e qualità dell’informazione cerco di contrastare le informazioni alla Petrini che circolano nel G.A.S. del quale mi occupo, qui a Milano, dove Slow Food collabora attivamente con Letizia Moratti e lo staff di Expo 2015 per “Nutrire il pianeta” con scavi sotterranei e grattacieli “verdi”.
    Un saluto riconoscente e buon lavoro
    Clara Sestilli

  2. vincenzo lenucciNo Gravatar scrive:

    Davvero un articolo molto interessante avvocato complimenti. Uno scritto che mi ha aiutato non poco a comprendere la materia. Volevo proporle un commento interpretativo diciamo tecnico (”diciamo” perchè non sono un giurista) alla perplessità che lei solleva sulla doppia autorizzazione che di fatto abbiamo nel nostro ordinamento avendola introdotta con il decreto legislativo 212/2001. Procedura di autorizzazione che ora spero - almeno io lo faccio a titolo personale - sia presto conclusa e a vantaggio dell’azienda Dalla Libera.
    E dunque … A suo avviso i conti non tornano visto che se l’autorizzazione alla coltivazione è già disposta a livello europeo essa non rende necessaria una procedura simile - doppia a quel punto - a livello nazionale. In pratica una varietà coltivabile perchè autorizzata a livello comunitario lo è anche in Italia; salvo la possibilità di applicare in regime di sussidiarietà per il nostro Paese (come per gli altri partner) la clausola di salvaguardia e, solo per i problemi economici, le norme di coesistenza. Giusto ed ineccepibile. Salvo per un dettaglio che forse, a mio avviso, ha reso necessario introdurre la doppia autorizzazione con il d. l.vo 212/2001. Che, cioè, se non avessimo questo secondo livello autorizzativo, l’Italia dovrebbe sistematicamente e per ogni varietà approvata a Bruxelles, decidere e informare tutti gli agricoltori se l’Amministrazione intende applicare o meno su quella specifica varietà la clausola di salvaguardia e, se del caso, le norme di coesistenza. A meno di avere un sistema di silenzio-assenso “robusto” e rapido, ciò si risolverebbe in procedure defatiganti e forse non sempre necessarie (non è interesante coltivare in Italia tutti gli Ogm autorizzati a Bruxelles). Con la procedura aggiuntiva prevista del decreto 212/2001 si limita l’esercizio della facoltà di non consentire (con la clausola di salvaguardia) o di regolamentare (con le norme di coesistenza) la coltivazione di Ogm solo ai casi in cui effettivamente UN CERTO agricoltore intenda utilizzare PROPRIO QUELLA varietà transgenica. Duplicando certo la procedura autorizzativa a livello nazionale ma facendolo se e solo quando ne ricorre la necessità. Ecco il mio pensiero che, come premettevo, non pretende di essere una interpretazione giuridicamente raffinata e corretta dell’operato del legislatore. Ma onestamente non ho saputo trovare altre motivazioni valide a questo “doppio binario”. Grazie ancora per le sue considerazioni.

  3. Luca Simonetti | Luca Simonetti commenta la risposta di Zaia a Gilberto Corbellini scrive:

    [...] (3) Mi permetto di rinviare a http://www.salmone.org/2010/02/10/un-nuova-rubrica-su-salmone-leggi-la-legge-di-luca-simonetti/ [...]

  4. Alberto GuidorziNo Gravatar scrive:

    Simonetti ti posto il testo di un intervento che ho fatto in altro blog affinche mi possa dare un tuo parere. Grazie

    @ Andrea Negro
    La varietà vegetali OGM seguono le regole di tutte le altre varietà vegetali ottenute mediante i metodi di genetica classica. Solo che per le prime vi è un passaggio preliminare. Cerco di spiegarlo in sintesi.
    L’UE ha detto che un “tratto” o un “evento” genetico, Modificato mediante tecniche di ingegneria genetica, essendo un evento “esogeno” (transgentico), ma il concetto di esogeno l’hanno allargato anche ad un gene della stessa specie trapiantato (cisgenetico), doveva prima essere valutato nel vegetale in cui era inserito. Attenzione cisgenetico significa che se un determinato gene lo trasferisco mediante l’incrocio in una pianta della stessa specie già migliorata ottengo una nuova varietà che nessuno mi contesta, se invece lo stesso gene lo trasferisco tramite le tecniche dell’agrobatterio allora diviene una pianta OGM, ditemi voi se non è bizantinismo questo! Comunque sia all’EFSA è stato dato incarico di valutare l’OGM e coordinare una commissione di scienziati per il parere e quindi emettere il giudizio tecnico. In caso di giudizio tecnico positivo il consiglio del Ministri UE avrebbe dovuto formalizzare l’approvazione, ciò non è mai capitato per contrasti ed allora la palla è sempre passata alla Commissione che decideva per l’approvazione. E’ la strada che ha seguito il Mon 810 della Monsanto dopo approvazione tecnica (EFSA) e amministrativo-giuridica (Commissione UE). Tuttavia l’evento o il tratto che dir si voglia Mon 810 è stato immesso anche in altre varietà di mais costituite da altri e quindi tutte sono state accomunate alla varietà costituita dalla Monsanto.
    Tutte queste varietà ora devono seguire l’iter classico delle Direttive Comunitarie sulla messa in commercio delle sementi di piante agrarie, recepite in Italia fin dal 1970. Vale a dire che ci deve essere un Registro delle Varietà di uno stato membro che accetta di fare le prove agronomiche e descrittive sulle varietà presentate all’iscrizione e che ne dia parere positivo all’iscrizione nel Registro Nazionale del suo Stato. Al 31/12 dell’anno d’iscrizione la varietà diviene a VOCAZIONE COMUNITARIA cioè può essere venduta in ogni stato comunitario liberamente, mentre la riproduzione può avvenire liberamente solo laddove è stata iscritta, ma anche in altro paese che non ha provato la varietà, previa, però, la messa disposizione di un campione certificato dal paese di provenienza in modo che se ne possa stabilire l’identità.
    Un Paese membro può opporsi all’entrata di una varietà a vocazione comunitaria, ma solo per motivi tecnico-agronomici che però ha tempo due anni per provare con documentazione tecnico-scientifica. Se non lo fa non può più opporsi.
    La “vessata questio” sta tutta qui il decreto 212 italiano a mio avviso non può bloccare l’entrata delle varietà con il tratto Mon 810 in quanto l’Italia non ha premesso la “Clausola di Salvaguardia” anch’essa da suffragarsi con motivazioni tecnico-scientifiche entro un determinato tempo ed inoltre il decreto 212, benché notificato a Bruxelles, è da inquadrasi nell’ambito dell’opposizione detta sopra e dato che nessuna motivazione tecnico-scientifica è stata inviata a Bruxelles detto decreto non può prevalere sulla legislazione comunitaria. Quindi anche il permesso da richiedere per seminare prevarica la legislazione comunitaria
    Questo è quanto io conosco in base alla mia esperienza lavorativa ai giuristi dirmi dove ho torto.

  5. Alberto GuidorziNo Gravatar scrive:

    @ Simonetti

    Quanto è stato fatto dal CNR e che è stato postato da Claudio il 25 agosto alle 18.17 (il Prof. Claudio Malagoli) sul blog di Bressanini “10 risposte a Carlo Petrini” è legale?

  6. Alberto GuidorziNo Gravatar scrive:

    @ Simonetti

    Posso chiederti di leggere il colloquio instaurato tra me e Cristina sul blog di Bressanini “Legalità OGM for dummies” che va dal 24 agosto al 27 e dirmi un tuo parere. Grazie della collaborazione e scusa se mi sono permesso disturbarti.

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